以案明紀釋法| 非組織活動違紀行為辨析


來源:中央紀委國家監委網站

 【典型案例】

朱某,中共黨員,2015年至2017年任某市某區區長;2017年至2021年任某市A縣縣委書記。經查,朱某在任A縣縣委書記期間,為培植個人勢力,以使用熟悉的幹部便於開展工作為幌子,先後從原任職地區即某區及其成長地B縣調入多名老鄉、同學任A縣有關部門負責人。朱某以「老大」自居,要求上述人員對自己「效忠」,安排他們為自己保管違紀違法所得、違規報銷個人費用及打擊不同意見人員,並在網絡、報紙等媒體上吹噓朱某的政績以撈取政治資本。朱某多次違規提拔、重用上述人員,還以「老鄉、同學聚會」名義經常與他們私下謀劃如何造勢。朱某的上述行為嚴重污染A縣政治生態。 2021年6月,朱某因嚴重違紀違法並涉嫌受賄罪,被開除黨籍和公職,其涉嫌犯罪問題移送檢察機關依法審查起訴。

【分歧意見】

對於該案例中朱某調動老鄉、同學及造勢等行為的定性,主要存在三種意見。

第一種意見認為:朱某按正常程序調入原任職地區的工作人員,並安排上述人員宣傳政績及幫助自己進行違紀違法活動,均係朱某其他違紀違法行為的手段,故對朱某這些行為不再單獨評價為違紀,可作情節考量。

第二種意見認為:朱某作為A縣主要負責人,以「老鄉、同學聚會」為名搞山頭主義,應當依據《中國共產黨紀律處分條例》(以下簡稱《條例》)第六章「對違反政治紀律行為的處分」第五十條「黨員領導幹部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是,搞山頭主義」予以處理。

第三種意見認為:朱某身為A縣縣委主要負責人,將多人從原任職地區調到A縣,並長期勾連、拉幫結派,形成了利益集團,違反《條例》第六章「對違反政治紀律行為的處分」第四十九條,構成非組織活動違紀行為。

【評析意見】

筆者贊成第三種意見。

《條例》第四十九條規定,在黨內搞團團夥夥、結黨營私、拉幫結派、培植個人勢力等非組織活動,或者通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本的,給予嚴重警告或者撤銷黨內職務處分;導致本地區、本部門、本單位政治生態惡化的,給予留黨察看或者開除黨籍處分。在實踐中,就非組織活動違紀行為的構成要件及與類似行為的區別存在爭議,有必要予以辨析。

一、非組織活動行為納入紀律懲處的背景

我們黨歷來反對破壞黨的團結統一的任何形式非組織活動。早在延安整風期間就將反對宗派主義作為整頓黨風的重要內容。 1980年2月,黨的十一屆五中全會通過的《關於黨內政治生活的若干準則》提出了「堅持黨性,根絕派性」要求。 2016年《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》重申,「黨員、幹部特別是高級幹部不准在黨內搞小山頭、小圈子、小團夥,嚴禁在黨內拉私人關係、培植個人勢力、結成利益集團。」從近年通報的案件看,一些被審查調查人熱衷圈子文化、碼頭文化,將權力作為培植個人勢力的工具,破壞黨的集中統一,成為政治生態的重要污染源。黨中央對非組織活動始終高度警惕、緊盯不放,在《條例》歷次修訂上也有所體現。 2003年《條例》將此行為歸類為違反組織、人事紀律,第六十三條規定,在黨內搞非組織活動,破壞黨的團結統一的,給予相應處分。 2015年《條例》第五十二條規定,在黨內搞團團夥夥、結黨營私、拉幫結派、培植私人勢力或者通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本的,均構成違紀,定性從違反組織紀律調整為違反政治紀律。 2018年《條例》第六章「對違反政治紀律行為的處分」第四十九條將上述行為歸納為非組織活動,在定性表述上更符合該行為背離政治原則的本質。

二、非組織活動的違紀構成要件

違紀主體,系一般黨員,不要求是黨員領導幹部等特殊主體。違紀主觀方面,系故意。違紀客體,侵犯黨的團結統一,污染政治生態。違紀客觀方面。第一,在黨內搞團團夥夥。從字面含義看,團團夥夥具有派系的初步特徵,主要通過親親疏疏、拉拉扯扯等非組織活動結成利益同盟,互相提攜、互通款曲,但交往的緊密度、組織的嚴密性尚未達到結黨營私、拉幫結派等程度。第二,結黨營私、拉幫結派、培植個人勢力。與團團夥夥相比,此種非組織活動目的性更明確、性質更嚴重、影響更惡劣,派系、圈子特徵更為明顯,尤其是培植個人勢力對黨的團結統一危害更大。第三,通過搞利益交換、輿論造勢等活動撈取政治資本。如案例中,朱某多次將老鄉及原下屬調入A縣,將公權私相授受,搞以人劃線、親疏有別,建立以自己為中心的利益集團;下屬則為虎作倀回報朱某的提攜。此類行為是非組織活動中情節或影響較為嚴重的。

三、與類似行為的區別

與拒不執行黨中央確定的大政方針「搞山頭主義」的區別。 《條例》第五十條規定,黨員領導幹部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是,搞山頭主義,拒不執行黨中央確定的大政方針,甚至背著黨中央另搞一套的(以下簡稱「搞山頭主義」),給予撤銷黨內職務及以上處分。非組織活動與搞山頭主義有以下區別:一是違紀主體不同。非組織活動違紀主體是一般黨員幹部,搞山頭主義違紀主體是黨員領導幹部。二是表現形式不同。搞山頭主義表現為拒不執行黨中央確定的大政方針,甚至背著黨中央另搞一套,非組織活動雖可能有政治目的,但未必表現為拒不執行大政方針。三是處分檔次不同。非組織活動處分起步檔次是黨內嚴重警告,搞山頭主義處分起步檔次是撤銷黨內職務。

與違規組織、參加鄉友會等行為的區別。一是違紀主體不同。違規組織、參加鄉友會主體是黨員領導幹部。非組織活動不要求特殊主體。二是表現形式不同。非組織活動雖可能以老鄉會、校友會、戰友會這「三會」形式出現,但最終目的是結成利益集團。在案例中,朱某就以老鄉、同學聚會形式掩蓋非組織活動。三是定性和處分檔次不同。違規組織、參加鄉友會行為違反組織紀律,情節嚴重才給予黨紀處分;非組織活動違反政治紀律,處分檔次相對較重。

與違規選拔幹部行為的區別。對於非組織活動中的違規選拔幹部行為,鑒於違規選拔幹部系非組織活動的手段,兩者構成牽連關係,可擇一重認定。在處分檔次相當情況下,可認定為非組織活動,以凸顯行為的政治屬性。 (汪建華許展作者單位:安徽省紀委監委)

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