義務教育「公參民」學校治理駛入快車道


義務教育「公參民」學校自產生以來經歷了從支持到規範的過程。 「公參民」學校在成立之初,在拓寬經費籌措渠道、提供教育選擇等方面起到了一定積極作用,但在辦學體制改革過程中,有些優質公辦學校轉變為「民辦公助」並在義務教育階段高收費,有的依託高質量的公辦學校辦「校中校」「校中民辦班」或「一校兩制」,在有些地區還被房地產商以「換牌—收費」的方式嫁接到房地產市場,繼而使「名校辦民校」的模式在實際辦學過程中愈演愈烈。這一模式一方面與《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》「改造薄弱學校、滿足群眾的教育需求、擴大優質教育資源」的製度設計初衷相背離,與我國義務教育免費就近入學的基本原則相背離,影響了教育公平;另一方面也搶佔了優質的公辦教師資源和生源,擠壓了公辦學校和純民辦學校的辦學空間,對教育生態產生了不利的影響。

今年5月,新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)發布,相較於2004年《實施條例》新增了對公辦學校舉辦民辦學校的限制,明確規定「實施義務教育的公辦學校不得舉辦或者參與舉辦民辦學校,也不得轉為民辦學校」,相較於《實施條例》(送審稿)中的「公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校」,更加嚴格、充分地限制了義務教育階段「公參民」辦學行為,體現了政府治理義務教育「公參民」學校、規範民辦義務教育發展的決心和力度。

義務教育「公參民」學校產生於上世紀90年代我國財政性教育經費嚴重不足和社會力量辦學積極性不高的歷史時期。 1994年國務院頒發《關於〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》,鼓勵社會力量按國家的法律和政策多渠道、多形式辦學,並且允許開展「民辦公助」「公辦民助」等辦學形式。在此背景下,地方教育主管部門通過派駐公辦教師,為民辦學校無償或低償提供校舍、場地,有的還提供一定的啟動資金或部分教育設備,對「公參民」學校給予了大力支持。 「公參民」學校由於高度依賴學費收入,政府撥款比例較低,緩解了政府財政教育經費的壓力,為家長提供了多元選擇,同時又發揮了「鯰魚效應」,給公辦學校和純民辦學校帶來了競爭壓力,雖在部分地區經歷了「兩不得」「五獨立」等規範治理過程,但仍獲得了長期的發展。

1997年,國家財政性教育經費支出佔國內生產總值的比例為2.44%,民辦小學在校生數僅佔0.37%,民辦初中在校生數僅佔0.77%。之後,隨著《社會力量辦學條例》(1997年)、《中華人民共和國民辦教育促進法》(2002年)的出台,流動人口隨遷子女數量的增長以及社會對優質教育資源需求的增加,在國家對社會力量辦學的政策支持下,各級各類民辦教育進一步蓬勃發展。 2019年,民辦小學在校生數佔比達到8.95%,民辦初中在校生數佔比達到14.24%,在廣東、河南、浙江、上海等省份,民辦小學在校生數佔比超過10%,在山西、安徽、廣東、河南等省份,民辦初中在校生比例超過15%。與此同時,我國國家財政性教育經費支出佔國內生產總值比例連續保持在4%以上,體現出我國的經濟發展程度已經能夠使各地政府更好地承擔起義務教育的責任。

從國際比較來看,在主要已開發國家,義務教育也主要是政府通過公辦教育提供的。據最新統計,38個OECD國家中,25個國家私立小學在校生數低於10%,21個國家私立初中在校生數低於10%。可見,對民辦義務教育進行結構調整和佈局優化,讓義務教育回歸到免費就近入學的基本原則上來,讓民辦教育從規模擴張轉到內涵發展上來,既符合我國國情又符合國際發展趨勢。

義務教育「公參民」學校面臨著結構上的調整,《實施條例》的出台意味著義務教育公辦學校舉辦的「公參民」學校將面臨清理,根據國有資產投入的情況回歸公辦或者轉為純民辦學校。另由於《實施條例》規定「地方人民政府不得利用國有企業、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校」,曾經派駐到義務教育「公參民」學校進行支教的公辦教師也將面臨大幅削減,並在回到公辦教育系統和留在民辦學校之間做出選擇。

義務教育「公參民」學校的規範和治理將有利於強化政府履行舉辦義務教育的責任,營造良好的教育生態,避免無序、不公平競爭。這一過程也極大地考驗地方政府的治理能力:第一,合理安置「公參民」學校教師,做好教師編制、教師福利保障的銜接和管理;第二,進行學校資產清算,保障國有資產不流失;第三,保護民辦教育舉辦者、管理者的合法投入和合法權益;第四,公平合理地配置教育資源,避免優質教育資源的浪費;第五,防止在治理過程中民辦學校用高物質獎勵集中爭搶「公參民」學校的優質教師和違規爭奪優質生源。

(作者係中國教育科學研究院助理研究員,本文是該院2020年度基本科研業務費專項資金「民辦義務教育『公參民』治理政策」[GYH22020004]研究成果)

作者:羅媛

《中國教育報》2021年10月13日第5版版名:校長周刊

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