陳相秒: 美國又在南海「炒冷飯」, 中國立場不變, 但對策要變


[文/觀察者網專欄作者陳相秒]

2022年1月,美國國務院發布題為《中國在南海海洋主張》的海洋界限報告。自1970年1月前發布首份海洋界限報告以來,52年內美國累計發布150份所謂「海洋界限報告」,對超過90個國家和地區的直線基線、大陸架等海洋主張從國際法的角度提出反對性審議意見。

根據美國國務院的公開聲明,「海洋界限報告」由美國務院下屬的「海洋及國際環境暨科學事務局」發布,代表了美國政府對所討論具體問題的看法,是美國借國際法的名義幹預其他國家和地區海洋事務的重要外交工具。

在諸多海洋界限報告之中,至少五份直接涉及中國,有四份圍繞南海主題展開。 1972年7月,美國發布的《海洋界限:中國的直線基線》報告,聲稱中國宣布的台灣和澎湖列島、西沙群島、東沙群島和南沙群島等無法單獨宣布領海基線。 1996年5月中國宣布海南島及西沙群島領海基線,僅僅兩個月後,也就是1996年7月美方就再次發布《海洋界限:中國的直線基線》報告,對中國在西沙群島宣布28個基點並劃定領海基線一事提出質疑,認為根據《聯合國海洋法公約》中國作為大陸國家無法劃定群島直線基線。 2014年12月5日,美國首次就中國的南海斷續線與歷史性權利主張發布海洋界限報告。

美方此次發布的涉南海問題報告,不過是重翻舊帳、新瓶裝舊酒;但拜登政府此舉背後所隱藏的動機及其對中國帶來的影響耐人尋味。如何以開拓性的思路應對美國在南海問題上發起的法律挑戰,對新時期中國南海戰略而言,恐怕是不得不重新考慮的問題。

截圖來自美國國務院

炒冷飯,美國不亦樂乎!

美國此次發布的海洋界限報告在內容上並無新奇之處,不過是從三個方面「冷飯熱炒」。

第一,重申對於2016年7月12日出爐的仲裁裁決的立場。美方在報告中以曾母暗沙、萬安灘、美濟礁、仁愛礁等不滿足國際法對於「島嶼」的定位、完全超出合法領海之範圍為由,認為中國對這些海洋地區的主權主張不符合國際法,也不為美國及其他國家所承認。美方的這一表態核心要義,與2020年7月13日時任美國國務卿蓬佩奧的南海政策聲明,並無本質區別。

第二,美方絕非首次對中國在南海的整體性主張提出質疑。 1996年7月,美國發布的《海洋界限:中國的直線基線》報告就已對中國在西沙群島宣布28個基點並劃定領海基線提出質疑,認為根據《聯合國海洋法公約》(下稱《公約》)中國作為大陸國家無法劃定群島直線基線。 2020年6月,美國在向聯合國提交的外交照會中也表示:「反對中國將南海的島嶼群作為一個集體而產生的任何海洋區域的主張。」

第三,美國對中國歷史性權利的質疑已持續數年,並且先後多次發布政府聲明及報告。除了美方所提及的2014年12月發布的《海洋界限:中國在南海的海洋主張》報告之外,美方在2020年提交給聯合國的外交照會中,也用了大量篇幅援引仲裁裁決否定中國在南海斷續線內資源開發之歷史性權利的國際法基礎。

因此,美國在最新的海洋界限報告中所談及的內容及其立場,早在此前的政府聲明和外交文件中已重複闡述;只不過不同的是,這次是美方首次以海洋界限報告的形式,較為全面系統的就中國南海各項主張的國際法基礎表達了政府的立場。

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1月11日,美國「卡爾·文森」號航母打擊大隊及「埃塞克斯」號兩棲戒備大隊進入南海。圖自南海戰略態勢感知

險惡用心,不言自明

如果僅僅從內容看,美國似乎並無多大必要大費周折重複「老掉牙」的說辭。除涉及東沙大環礁法律地位等少數內容之外,其餘內容均是老生常談。因此,有理由推斷,美方此時發布報告是以政治外交考量為主。其用意大致有三:

第一,以國際法之名,為美軍警在南海的進一步行動和部署建立一套成體系的說辭。

美國海軍及海警在南海越來越頻繁的航行自由行動、穿越活動、軍事演習等等,都迫切需要國際法及輿論的呼應。尤其是美國挑戰「過渡海洋聲索」的航行自由計劃原本就建立所謂的國際法規則基礎之上。美國對在南海常態部署海岸警衛隊也早已迫不及待,只是一直苦於缺乏足夠的藉口。

因此,利用國際海洋法工具將中國在南海可主張海域限縮至最小,這不僅可向周邊盟友和夥伴南海主張擺出支持的姿態,更重要的是能為美國海軍及海岸警衛隊保持在南海的常態化活動空間創造條件。早已蠢蠢欲動的美國海岸警衛隊也能趁機藉助與週邊國家的雙邊協定達到在南海常態部署的目的。

第二,把利用仲裁裁決及國際法對中國的施壓推升到極限。

美國作為菲律賓南海仲裁案的幕後操縱者,自2013年以來一直在利用國際法鍛造推翻中國關於南海領土主權和海域管轄權主張系統性闡釋的一把利劍。 2016年至今,美國在雙邊及多邊場合幾乎是「談中國必涉南海、談南海必扯裁決」。美國不僅僅想要全盤否定中國南海主張的法律基礎,還試圖把國際法和裁決作為配合外交和輿論實施「極限施壓」的工具。

美國有意通過這份較為系統和全面的海洋界限報告來引導國際社會重新審視並界定中國南海主張的國際法基礎,同時在南海區域內外掀起質疑中國南海主張合法性的議論浪潮,從而讓中國承受「百口莫辯」的壓力。

第三,高舉國際法的大旗號召「志同道合」的國家在南海建立「反華陣營」。

仲裁裁決出爐五年來,國際學術界漸漸開始反思並質疑菲律賓南海仲裁案仲裁庭的公平性、公正性及裁決的合理性。美國擔心裁決這把利劍慢慢被磨平,於是希望通過這份海洋界限報告,召喚那些對於利用裁決謀取自身利益有著共同訴求的「志同道合」的國家,建立反對中國的「聯合陣營」。

防止美國的「軟實力聯盟」策略

拜登政府上台以來,美國在小多邊主義的戰略框架之下,與東南亞及區域外國家在安全領域的聯盟和夥伴網絡建設進展順利。從美日印澳「四國安全機制」到美英澳「奧庫斯」聯盟,以及美菲、美越、美印尼,美國在南海及其周邊地區已經建立覆蓋雙邊、三邊及多邊等多個層次的網絡化安全合作架構。

除了建立基於軍事硬實力的小多邊網絡化架構,美國還試圖構建以話語權、規則制定為主要內容的「軟實力聯盟」,這也是美國海洋界限報告可能帶來的最主要影響之一。

2021年9月,澳英美敲定核潛艇項目,「背後捅刀」法國,引發外交紛爭。

具體來講,美國海洋界限報告反映出其「軟實力聯盟」策略的三個方面內容。

第一,規則制定聯盟。眾所周知,2010年以來美國對於中國-東協「南海行為準則」磋商的態度漸漸發生了轉折性的變化。

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在2019年前後,美國漸漸從支持和敦促中國與東協國家開展「準則」磋商,轉向以中國試圖掌控規則主導權及損害區域外國家利益訴求為由幹擾「準則」磋商。除了鼓動內爭端國家間接作用外,美國還不遺餘力的利用國際法和仲裁裁決對「準則」案文涉及的內容及其磋商進程施加影響。

同樣,正如很多學者所觀察到的,某些聲索國對於「準則」磋商的政治意願也隨著預期目標和利益訴求的變化而降低。從越南揚言將中越南海爭端訴諸國際司法或仲裁、馬來西亞提起南海北部的大陸架劃界案,到菲律賓、印尼、汶萊等國對裁決的積極性立場,種種跡象表明,「國際法優先、至上主義」「仲裁裁決的合理性共同認知」在南海周邊國家已經擴散蔓延。

美國在海洋界限報告中所提出的,在南海「什麼能主張」「什麼不能主張」「什麼主張合法」「什麼主張不合法」,實質上是對包括《公約》在內的國際法規則在南海地區實踐的一種再闡釋甚至創新。美國的一家之言漸漸為週邊國家所接受的趨勢,預示著美國正與南海周邊國家形成以追求共同政策立場為目標的規則制定聯盟。

第二,話語權聯盟。

中國與菲、越、馬、印尼、文等國之間在南海的爭端不盡相同,因此週邊國家對於中國南海主張「哪些可以接受」「哪些不能接受」「為什麼不能接受」等等問題的認知與態度也存在一定的差異。同樣,域外國家之於中國南海主張及政策的立場和考量也有許多不同之處。

仲裁裁決為區域內外國家統一對中國在南沙群島和中沙群島黃岩島主張的認識創造了條件。美國的這份海洋界限報告則進一步為域內外國家針對中國對南海東、西、南、中沙四個群島的主張「哪些合法」「哪些不合法」統一認識、協調政策立場、建立說共同的話、表達共同的立場提供了基礎。

第三,議程設置聯盟。

在推動菲律賓提起南海仲裁案之後,美國曾一度把南海問題引向法理紛爭、一線較量和輿論鬥爭佔據主要內容的局面。美國通過前沿軍事部署和聯盟與夥伴外交,使得南海形勢日益轉向動盪不安的一端。但中國通過《南海各方行為宣言》及「準則」磋商把南海問題鎖定在合作的主題上,以及利用爭端國間的雙邊多次把海上糾紛引向友好協商,對此美國一直希望主導並調整南海區域議程設置。

美方發布的海洋界限報告將引起區域內外部分國家的呼應,並開始把南海問題的焦點轉向法理鬥爭,中國與聲索國及印尼之間的互動議程也會由對話、合作轉變為爭吵甚至衝突。

中國遼寧號航母編隊在南海演訓,資料圖來自新華社

中國「不變」的立場和「該變」的應對之策

中國之於仲裁裁決的「不接受、不參與、不承認」的立場並未改變,對南海主張充足的國際法依據也不會因為美方的片面之詞而動搖。然而,中國今天應該認識到,南海問題的法理鬥爭主要矛盾已經從2013年以來與菲律賓、越南及馬來西亞等周邊國家,擴大到中美對國際法規則的運用和地區規則的建構。

中美之間雖然不存在直接海洋主張衝突,但海洋法是以規則基礎的國際海洋秩序的核心部分,兩國圍繞涉南海問題法理鬥爭本質上是守成大國鞏固「規則性、制度性海洋權力」和新興國家更加融入地區及國際海洋規則秩序變革的較量。

基於此,中國就不能再單純的從國際法的技術性角度應對當前在南海面臨的法律挑戰,外交、政治、軍事、經濟等綜合性視角是應對美方挑戰的必要之舉。

其一,從長遠看,推動涉海國際法理論的創新雖然前路漫漫,但確有必要且迫在眉睫。尤其對於南海歷史性權利、南海諸島整體性等在現有國際法規則中存在模糊或存在爭議性的問題,中方應當搶佔理論創新的時機。

其二,美、菲等國早已不滿於「光說不練」的現狀,一直尋求利用海上一線行動「坐實」裁決。中方對於航行自由行動、海上執法和單邊油氣開發等應採取足夠、有效的軍事、執法、外交和輿論應對措施。

其三,處理好仲裁裁決對「準則」磋商的影響是未來中國與東協國家共同面臨的課題。

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